浅议“两权”监督机制

 无非

[摘要]强化税收执法权和行政管理权监督制约是依法治税、从严治队的关键，是遏制干部为税不廉的有效途径。认识、教育、监督、人事改革、落实等工作不到位是目前不廉税案时有发生的根源。要进一步遏制这些违法行为，需要加强领导监督，监督领导；创新教育方式；完善相关制度；找准监察重点，抓好违纪违法案件的查处工作；全面推行政务公开，深化“两权”监督；充分利用信息化实现科学监督；进一步加强纪检监察队伍建设，提高纪检监察的战斗力。

[关键词]“两权”  监督  机制

税务机关作为国家机器的组成部分，拥有税务执法权和行政管理权。事实已经证明，权力集中的地方，是极容易产生腐败的地方。尽管近年来，国税机关通过加强干部教育，出台税收执法权和行政管理权相关制度，推行政务公开和责任追究，聘请社会监督员、增加监察力量，加强外部监督，运用现代信息技术代替部分手工操作，减少人情税、关系税，“两权”监督工作取得了一定的成效，但国税干部贪污腐败案件仍屡见不鲜。“两权”监督薄弱点在哪里，今后的改进方向等问题仍需要我们进一步探究。

一、当前“两权”监督存在问题和薄弱环节

“两权”涉及面广，干部素质参差不齐，制约机制还不够完善，尤其是对某些环节与环节的交叉口、衔接点上还存在“死角”和“盲区”，由此引发了一些问题，具体表现在：

（一）认识不到位。少数领导干部，对坚持“两手抓、两手都要硬”认识不足，开会讲一讲，会后既不当表率，也不认真抓落实，还有私心杂念。尽管规定每周定时进行zz、业务、理论学习，担一些单位普遍存在重业务学习，轻zz学习现象，向下压任务、催进度的多，对干部的思想道德教育少。一些干部学习理论的兴趣不浓，自觉性不高，把学习看作是可有可无的事情，有些甚至出现了理论信念动摇、宗旨观念淡化、思想空虚、精神贫乏的现象。少数干部怕多做事多出错、做错事被追究，因此对工作只求过得去，缺乏进取心、创造性和积极性，对集体的事情，缺少热情，有的甚至漠不关心。

（二）教育不到位。个别单位和部门没有做到警钟长鸣，造成少数税务人员法制观念淡薄，拒腐防变能力不强，依法行政水平不高，出现了执法不严、不规范，失职、渎职、玩忽职守等问题。在执法过程中，少数税务人员抵不住诱惑，摆不正关系，挡不住亲情、友情的干扰，把权力当筹码，拿原则作交易，最终走上违法违纪道路；一些干部由于业务水平不高，对执法过程中应发现的问题却没有发现，而少数人员责任心不强，工作马虎，疏忽大意，应作为而不为，造成了税款的流失等等。

（三）监督不到位。当前由于人治的习惯和机制的不完善，对国税干部特别是领导干部的监督还有不少空隙，不能监督、不敢监督的现象还严重存在。如一些单位民主意识不强，决策缺乏透明度，重大事项不经集体研究，超越个人权限作出审批决定，使广大干部无法监督。一些办税程序、办税结果没有公开，使广大纳税人和群众无从监督。一些单位虽然聘请了社会监察员，但由于没有明确地界定其责、权、利，仅每年召开一两次座谈会，听听意见了事，社会监察员不能正常发挥其监督职能。二审宣判前李真曾道其堕落“真言”：“那时感觉党纪和法律离我太远。我做秘书时，虽说有人管，但没人能监督。我出任河北省国税局局长后，由于这是个垂直系统，总部在北京，离我太远，要管我很难，而地方包括本单位就没人能管我。”

（四）人事改革不到位。近年来，国税系统一直实行竞争上岗，但其竞选的方式、方法、途径尚不完善，过于“简单化”，“形式化”现象仍在一定范围内存在，没有真正达到“能者上，庸者下”、“优胜劣汰”的目的，一些作风不正，能力差，善于逢迎，拉关系的干部仍被步步高升。选人、用人之风的不正，同样给为政不廉留下了隐患。

（五）执行不到位。近年来，各级税务机关在加强“两权”监督上，制订了一系列的考核监督制度，但往往在执行中，不少单位没有认真将这些考核监督制度落实到位，该查的不查，该追究的不追究，这样，职务犯罪行为没有得到及时有效的制止和查处，而且助长了不正之风的蔓延。个别单位对出现的问题采取遮掩态度，大事化小，小事化了。如，一些单位没有真正按照《干部选拔作用条例》选拔干部，少数单位财务制度执行不到位，费用支出把关不严，审批手续不全。

    二、完善“两权”监督机制的思考

（一）发挥领导监督作用，做好监督领导工作

各级领导干部是税收执法和行政管理的决策者，也是“两权”监督的重点对象。无数的例子证明，不管是领导者自身坠落，还是普通干部违法，都与领导者决策水平、思想作风，廉洁意识关系重大。实施“两权”监督，要强化党组负总责，主要领导全面负责，分管领导和各业务部门各负其责，纪检监察组织协调，群众参与的工作格局，把“两权”监督寓于各项工作之中。各级税务机关要坚持“两权”监督中的领导责任和管理范围，达到职责明确，分权制约，权责一致，奖惩分明，既要防止越俎代庖，出现摊权争权，也要避免无人监督，出现权力真空。

各级监察部门在对领导班子进行“两权”监督中发挥积极作用。一要配合人事教育部门加强对选拔作用领导干部工作的管理和监督；逐步建立上级主要领导和纪检组长同各分（县）局主要负责人谈话制度、领导干部任前廉政谈话和诫勉制度；二要加强干部离任审计和经济责任审计制度，领导干部离任前，必须对其负责的有关经济问题进行审计，证实无问题后方可调离原工作岗位。三要对群众反映问题较多的干部，实行诫勉谈话，开展批评教育，限期改正；四是加大责任追究力度，按照《税务执法权和行政管理权监督制约实施办法》的规定，对领导干部在工作中失职失察，给国家造成损失，或者所辖单位发生重大案件，造成不良社会影响的，要严肃追究有关领导责任。

（二）创新教育方式，提高干部执法水平和廉洁意识

各级税务机关要努力改进教育方法，变灌输式教育为启发、引导式教育，培养干部学习兴趣，转变被动学习态度，主动学习掌握新知识，不断提高执法水平和管理能力。要把准干部的思想脉搏，抓好“零距离”谈心教育，加强与干部的思想沟通和交流，了解干部的思想，解决干部的实际困难，增强队伍的凝聚力。通过教育，使广大干部职工树立监督制衡权力，防止腐败堕落，是对干部最大的爱护，最好的保护，最真诚的帮助的思想，树立加强监督是本质，疏于监督是失职。增强接受监督的自觉性。同时，要创新奖惩考核机制。通过建立完善思想zz教育目标责任制，推进思想教育、党风廉政教育的经常化、制度化。

（三）完善制度建设，创新和规范“两权”监督机制

“两权”监督工作是一项难度较大的系统工程，是坚持“带好队、收好税、执好法、服好务”，突出抓好领导班子、基层和党风廉政“三项建设”的保障措施。只有紧密结合本地区本部门的实际，针对容易产生腐败的关键部位和薄弱环节，建好规章制度，创新和规范监管机制，才能使“两权”监督具有可操作性。

1．不断建立健全“两权”监督工作制度。要通过深化征管机构改革，划清机构、部门、岗位的职能和责任，使税收执法权和行政管理权不存在盲点、交叉点，为“两权”监督奠定坚实的基础。

2．完善制约机制，规范执法行为。

在税收执法权方面，要重点抓好个体税收定额的核定、一般纳税人资格认定、税务稽查、出口退税等重点部位和环节的分权制约。在税务稽查环节，要严格实行选案、实施、审理和执行四权分离。选案环节，要充分运用纳税评估软件，人机结合，科学选案，防止漏选、重复选和人情选案、关系选案、报复选案等；检查环节，要加大对稽查案件的抽查复查比例，严格实行稽查小组工作责任制和错案追究制；审理环节，对审理部门已审结的案件进行抽审，并进行集体审理制度，减少自由裁量权，力求做到不同问题不同处理，相同问题相同处理；执行环节，要加强内部质量考核，对执行情况实行机控与人控相结合的监控机制。在个体税收定额的核定管理上，实行征税的不定税，定税的不征税，并对已核定的定额定期公示。在一般纳税人资格认定上，要严格按照审批权限逐级上报审批，对申请企业实行实地核查，防止假冒企业产生。

在行政管理权方面，要围绕“人、财、物”三项管理权，在合理界定各级权力的基础上，依靠制度实施制衡。一是严格民主集中制度，加强对基层“一把手”的管理，对人、财、物等重大事项严格集体审议制度，书面记录审议情况，防止一个人说了算；二是创新竞争机制，强化对人事管理权的监督。在干部的任免上，实行公开选拔、竞争上岗、任职见习、晋升公开、干部交流、岗位轮换等制度，消除任人唯亲，搞小圈子，跑官要官等腐败现象。三是建立健全财务管理监督制约机制，严格执行收支“两条线”管理办法，使事权与财权相分离；四是对大宗物资的采购，按规定程序实行公开招标，公开竞价的办法，择优选择，节支增效，对基建工程项目，实行公开招投标和预决算，严格执行决算审计和基建财务审计，防止不廉行为的发生。

3．全面贯彻落实责任追究制，确保监督到位

追究能否到位是决定“两权”监督能否落实到位的关键，也是解决监督中存在的失之于宽，失之于软问题的有效措施。落实责任追究既是对权力实施监督的重点，同时也是一个难点，难就难在它是权力监督全过程中最实际的部分，直接触动个人和单位的切身利益，是落实“两权”监督工作中难度最大的环节。因此，只有在抓责任追究的落实上狠下功夫，认真解决落实责任追究中出现的困难和问题，排除落实责任追究中遇到的干扰和阻力，在落实责任追究上取得突破，才能使“两权”监督得到真正落实。

（四）找准监察重点，抓好违纪违法案件的查处工作

在新形势下，要注重研究“两权”的运行规律，以及税务人员违纪违法的特点，加强与稽查、征管、人事、财务等相关部门以及当地纪检监察和司法机关的协调配合，对关键部门、关键环节、关键岗位和易发、高发、多发性问题实行重点监控。重点围绕增值税一般纳税人认定、个体双定定额核定、增值税专用发票的管理使用、税款征收、稽查处罚、出口退税审批等方面进行。要查行政处罚环节，看有没有滥用职权随意处罚和以税谋私等问题；查税收环节，看是否存在主擅自越权减税、免税和混淆入库级次问题；查纳税定额环节，看有没有“暗箱操作”、“吃拿卡要”等违纪问题；要注意检查领导干部在基建工程、大宗物品采购等方面有无贪污受贿的违法行为以及领导干部违反zz纪律、组织人事纪律的案件。

为提高监察针对性，还必须不断拓宽、畅通信访举报渠道，保护举报人的合法权益，对诬告陷害他人的案件，也要严肃查处。对查实在行使“两权”过程中徇私舞弊、以权谋私、违法乱纪等行为，要给予责任单位、责任人员一定的党纪、政纪处分，触犯刑法的，要追究刑事责任。要通过加大惩处力度，使“两权”监督发挥真正的效力，彻底克服“写在纸上、喊上嘴上、挂在墙上”的形式主义。

（五）推行政务公开，深化“两权”监督。

“两权”监督内容多，范围广，只有通过各种途径推行政务公开，才能让社会各界群众，包括广大税务人员，明白“两权”监督的内容形式，前因后果，使“两权”得到真正监督，起到应有的作用。

对外，税务机关要公开税收政策、办税要求、手续、流程、服务标准、服务承诺、纳税人义务和权利等，使纳税人清楚自己应该履行哪些纳税义务，应该怎么去履行纳税义务，以及税务机关应该做什么，应该怎么去做等问题，从而奠定纳税人对国税机关及工作人员的监督基础。对涉及面广，影响大的个体“双定”工作，要努力做到公开定税标准、方法、程序、结果，以及管理员的名单、诉电话。在税收执法中，要向纳税人公开检查证件、公开违章事实、处罚依据、处罚金额。要广泛公开、宣传投诉、举报电话，增强群众举报意识。对群众举报涉税违法案件，发现线索，一查到底，不管涉及到哪级干部，坚决依法惩处，决不姑息迁就，并及时反馈举报人，增强群众监督举报的积极性。

对内，一要明确各机构、部门、岗位必须公开的具体政务内容、公开形式、公开时间等，如税款征收权、检查权、处罚权、人事管理权、财务管理权、车辆管理权等，为“两权”监督提供有效的前提。二要建立定期发布制度，借助网络、新闻媒体等渠道，对外公开税收执法权的行使情况，对内公开行政管理权的行使情况。如重大基建工程的招投标、大宗物资的采购等活动情况。三要公开“两权”监督工作考核办法，明确考核目标的内容、要求、标准、责任单位、分值等，以及“两权”监督工作的责任单位责任人员的相应职责。同时，定期组织检查，综合考评，通报检查结果，对执行“两权”监督不力的责任单位和责任领导要公开批评，并将检查结果作为评先评优的条件之一。

（六）以运行CTAIS为契机，发挥科学监督优势

运行税收征管信息系统(CTAIS)后，税收征管网络将走上一个全新的台阶，征管效能得到大幅度提高。我们应充分利用CTAIS的优势，建立和完善“两权’监督信息查询系统，让监督者尽快知情，同时，建立“两权”监督信息反馈系统，让监督者有效参与监督。还可以利用CTAIS本身所具有的系统日志、流程自动跟踪等，定期对信息系统的操作过程进行自动监控。如每月申报期过后，即可通过CTAIS系统，计算征收单位的申报率，每月终了后立统计出各项考核指标完成情况，如征管“七率”、金税工程“四率”、稽查“八率”，对不完成考核指标，及时发出“警报”，进行追究，减少人为因素和执法的随意性，为“两权”监督构筑坚实的平台，使“依法治税，从严治队，科技加管理”三篇文章真正得到融会贯通。

（七）进一步加强纪检监察队伍建设

为不断适应新形势和新任务对纪检监察工作的要求，各级领导要切实重视和支持纪检监察工作，为纪检干部撑腰，对诬陷、打击报复纪检监察干部的行为要严肃查处，保证党风廉政建设和反腐败工作的正常开展。要将作风正，业务精，能力强的干部充实到纪检监察队伍中，提高纪检监察的战斗力。同时，要与时俱进，加强纪检监察队伍的培训，使纪检干部不断更新知识，提高综合素质和办案能力。纪检监察干部也要自觉加强zz业务学习，掌握新知识，提高办案效率；加强对新形势下出现的新情况、新问题的研究，增强工作预见性和针对性；加强自律建设，增强抵御力；加强组织作风建设，增强集体战斗力。