改革审批制度        转变政府职能

——宁波市行政审批制度改革的主要做法与成效

        宁波市先后进行了两轮审批制度改革。从1999年7月至2000年1月是第一轮改革。这轮改革的主要内容是“减少审批、规范程序、加强监管、改善服务”四个方面。通过审批改革，审批事项大幅削减，市级政府部门和直属单位审批、核准事项从原来的1289项减为668项，减幅达%，其中审批事项从647项减为227项，减幅为%；建成了以投资项目办理中心和工商综合办证中心等为代表的一批专业服务中心。从2000年下半年至今，宁波市开始了第二轮审批制度改革，审批制度改革主要解决“转变政府职能，改革行政管理方式，规范审批行为，健全行政监督机制”四个问题，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，营造良好的发展环境，提供优质的公共服务。通过第二轮审批制度改革，审批、核准事项在第一轮改革基础上再削减40%，保留的审批、核准事项减少到320左右。建成市、县、乡三级综合行政服务中心，关联度较高的审批事项全部进入办证大厅，让权力在阳光下运作。他们的做法是：
        一、转变政府职能，发挥市场配置资源的基础作用
针对市场经济条件下政府在管理经济社会中存在“越位”、“缺位”、“错位”现象，宁波市把审批制度改革作为转变政府职能的突破口，调整部门权利和利益，剥离不属于政府职能的行政权利，影响公平和效率的行政行为，使政府工作符合市场经济发展的要求。
        还权于市场，发挥市场机制的作用。宁波市对国有土地使用权出让、国有与集体投资工程项目建设、大宗物品政府采购、国有资产转让等国有资产、公共资源的配置，除国家法律、法规明确规定外，取消行政审批，采用公开招标、拍卖等市场方式。除国家明确规定需政府定价和未形成市场竞争格局的商品、经营服务价格外，取消政府定价，由市场进行调节。
        还权于企业，把法律规定属于企业的自主权还给企业。宁波市对开办企业实行登记制。对工商注册登记事项，法律、行政法规没有规定前置审批的，一律不得前置审批；法律、行政法规规定的前置审批事项，原则上实行告知承诺制管理，个别必须保留的前置审批实行并联审批。对属于企业经营自主权，包括生产经营决策权、产品劳务定价权、物资采购权、资金支配权等13项权利和法律、法规规定的其它企业行为，取消行政审批。
        还权于投资者，鼓励民间投资和降低市场准入的门槛。投资主管部门对不是政府直接投资的（参资）建设项目（含外资项目），根据性质和规模实行分类管理。鼓励投资者依据相关法律、法规和国家颁布的产业政策、外商投资产业目录，自主选择投资领域和投资方式，取消所有限制合法投资行为的地方规定和相关行政审批。符合国家产业政策，项目自行平衡资金来源和落实生产建设条件的，一律实行项目备案管理。
        还权于社会中介组织，发挥中介机构、自治组织的服务和自律功能。宁波市对通过规范、公正的中介机构自律能够解决的事项，如产品质量鉴定、房地产评估、环境评估、专业技术咨询、经纪业务、业务技能培训、职业介绍等，取消行政审批。把行业管理的一般性事务移交给行业协会等自律机构，发挥中介组织的作用。
        二、改革行政管理方式，营造良好的经济发展环境
        针对现行审批方式存在申报程序复杂、审批环节繁琐、审批周期过长、审批效率不高等问题，宁波市按照“结构合理、管理科学、程序严密、制约有效”的行政管理制度要求，进行行政管理方式和制度创新，积极探索“一事一批制”、“并联审批制”、“备案监管制”等10项制度，建立了高效顺畅的行政管理运行机制。
        实行“一事一批制”。除法律、法规、规章明确规定外，一个部门实行一个“窗口”对外，一项审批事项由一个部门负责。对两个以上部门为同一管理目标进行审批的事项，由主办部门统一受理，其他部门的有关事项作为内部工作程序管理，在规定时限内提出反馈意见。
        实行“并联审批制”。对保留的前置审批事项，由两个以上部门为不同管理目标进行审批的，明确直接受理部门负责受理，并抄告其他部门，其他部门协助管理，在规定期限内同步进行审核并出具批件。第一轮审批制度改革中，将全市480多个平行审批或串联审批事项，合并成81个综合审批事项，其他审批事项改为政府部门之间的工作程序。
        实行“备案监管制”。就是对通过实施事后监督等其它行政管理方式能够解决的事项，当事人在规定期限内向行政管理部门备案后即可按相关要求自主实施具体行为。
        通过审批方式改革和制度创新，进一步简化了审批工作，行政管理更为高效顺畅，一些重点项目审批更为精简。第一轮审批制度改革中，房地产开发项目，从原来审批需经63个环节、66枚印章、181天减为8个环节、18枚印章、36天；企业技术改造项目，将部分审批改为备案，从原来需盖75枚印章减为21枚，保留9个环节，办理时限由15天减为5天；餐饮业工商注册登记，原有9个前置审批，现保留3个，并将所有前置审批改为政府部门的工作程序，办理时限由30天减为7天。
        三、建好服务窗口，树立“服务型”政府新形象
针对行政失职、行政不作为和利用权力寻租等群众普遍关注的热点问题，宁波市把抓好服务窗口建设作为推进政府自身改革，提升政府形象的重要载体，进一步完善服务网络，构建电子政务技术平台。
        宁波市从1999年起开始探索服务中心建设。2000年，在市级各部门和县（市）、区建立专业服务中心的基础上，建立了市县两级综合服务中心。目前，全市已形成了市经济发展服务中心，开发区、保税区、科技园和11个县（市）、区综合便民服务中心，乡镇和街道服务站的三级公共服务网络。这个服务网络，门类齐全，覆盖城乡，既有象山、余姚等地“大超市”型便民服务中心，也有户籍中心、车管中心、办税服务中心等“专卖店”型专业服务中心，还有市经济发展服务中心形式的“精品商场”型。这些行政服务中心承担全市一半以上的行政审批和相关行政服务职能。2001年成立的宁波市经济发展服务中心，坚持“顺畅、便捷、透明、高效”的服务宗旨，采取“开放式结构、模块化组织、法制化操作、一体化管理、网络化服务”的运作机制，已成为树立“服务型”政府新形象的示范窗口。其主要做法：一是集中办公。把原来分散受理申请模式，改为服务办证大厅集中受理，对保留的经济社会管理的行政审批事项，由市属有关职能部门派员集中在中心设立窗口受理，实行“阳光下作业”、规范化管理，最大限度地为企业和群众提供更好的服务。目前与市政府25个部门相关的240个行政审批、核准事项已纳入中心办证大厅集中办理。二是“三制”办理。实行窗口式服务制、代理服务制和委托办理制，采取一站式服务，即一个窗口进、一个窗口出的办文方式，为申办对象提供“一条龙”服务。三是分类管理。将各窗口受理的事项按办理的难易程度，分为即办件、承诺件、联办件三类，每类采取不同的管理办法。四是网络化办公。建立计算机局域网，并通过政府网与窗口部门的计算机联网，畅通了中心各窗口之间、中心与各部门之间信息的实时传递。各窗口人员可充分利用计算机进行工作。中心管委会利用计算机系统的登录、查询、统计等功能，实现“中心”对各道工作环节的监控。五是领导负责制。各部门坚持每天有一名领导在窗口带班，现场指导工作，强化综合审批，保持高效运转的工作状态。
        四、建立行政审批监督体系，促进党风廉政建设
        宁波市把建立有效的行政审批监督体系，作为从源头上、体制上消除腐败现象，加强廉政建设的根本措施。
        一是全面推行政务公开制度。在开展审批制度改革前，宁波市在与群众切身利益相关的政府部门推行了“两公开一监督”和政务公开两项制度。在深化审批制度改革中，在吸收推行两项制度经验的基础上，完善并全面推行了政务公开制度，公开办事流程，并作出明确承诺，为申办对象提供热情周到的咨询和服务指导。除涉及国家保密法规明确规定不能公布的事项外，每一审批事项的设立、调整和取消，以及审批条件、内容、时限、程序等都按“依法公开、客观真实、方便群众、有利监督”的要求，采取政府公报、政府网站、公开栏、告知单、电子触摸屏、便民手册等各种形式公开，便于公民、法人和其他组织的知情和监督。市经济发展服务中心实行了服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限和收费标准“五公开”，避免了暗箱操作的种种弊端。宁波市在深化审批制度改革中还试行了“重大政策公开征询制”，凡出台审批方面的重大政策、改革方案和直接涉及公众切身利益的行政措施，通过媒体公布，事先广泛征求群众意见。
        二是不断完善监督体制。为确保审批制度改革顺利进行，宁波市建立了领导监督和群众监督、行政监督和执法监督、内部监督和外部监督等相结合的监督体系，形成了一个比较有效的监督机制。市里出台了《宁波市行政审批责任及其追究制度》，明确规定了市政府部门、部门负责人、行政审批行为人的审批责任，行政审批的监督投诉，违规审批、违纪审批、违法审批等过错行为的追究与处罚，从制度上规范审批行为。市委、市政府领导定期察访服务窗口，了解中心运行情况，听取群众意见，对中心建设和管理工作提出要求。实施窗口服务监督员制度，邀请人大代表、政协委员、企业群众和新闻媒体，对审批行为进行视察监督。市纪委、监察局成立96178廉政投诉中心，成为政务监督的“直通车”。96178投诉中心结合监督与受理投诉情况，配合服务中心相继推出了“一口清”、“一纸清”、“办证反馈”、“一事一评”及审批制度改革专项效能监察等一系列改进措施，进一步规范完善操作制度，消除了过去一些部门存在“卡、拿、要、等”现象，受到群众的普遍欢迎，被誉为是“社情民意的晴雨表、消除矛盾的减压阀、投资环境的维护者、党风廉政的监督岗”。
审批制度改革是一项长期而艰巨的任务。宁波市最近在总结完善两轮审批制度改革的基础上，提出了深化改革的实施意见，按照“应减则减”的原则，要求再次削减审批事项，进一步提速办结时限；按照“能放则放”的原则，进一步扩大区（县）级经济管理权限，把审批制度改革引向深入，再创区域经济新优势。